第一節、施琅與台灣棄留的爭議
施琅,福建晉江人,曾為鄭芝龍的部將,隨芝龍降清,未幾,又改投鄭成功摩下,建立不少軍功。後來施琅殺了鄭成功的一個部下,鄭成功認為施琅恃功而驕,乃捕殺施琅的父親及弟弟,使得施琅懷怨投靠清軍,種下日後鄭氏王朝覆亡的因子。

清廷進攻台灣,原來只是為了要瓦解鄭氏王國的反抗勢力,對領有台灣興趣並不大,認為台灣只是「彈丸之地」,若將之收入版圖,必須在台灣駐兵設官,反成財政上的一大負擔,康熙皇帝更認為,拿到台灣得不到什麼,放棄也沒什麼損失,於是清廷官員便對台灣棄留問題產生爭論。


施琅與台灣關係密切,接收台灣時,曾經實際勘查過台灣的形勢,很能體認台灣的重要性,正當清廷為台灣的去留舉棋不定之際,施琅上疏給皇帝,此即為著名的《恭陳台灣棄留疏》,強力主張台灣必須收入版圖,施琅的論點主要著眼在台灣為大清帝國海防的重要門戶,若放棄台灣,其必將再度成為海盜的淵數,或是被外國人奪去,並附帶提到台灣土地肥沃、物產豐富,只要將內地部份官兵移到台灣,也就不致增加清廷財政上的負擔。


施琅的主張說服了康熙皇帝在台灣設官分治,乃在康熙二十三年(1684)下令設置台灣府,府治在今天的台南市,隸屬福建省管轄,軍事上則設台灣鎮,府之上又設雄跨兩岸的台廈道,這顯示中國政府深刻體會出台灣在中國海防上的重要性,元代設置的區區巡檢已經不足以應付台灣在行政和安全上的需要。


 


第二節、中國的特別行政區-台灣的首長
元代在澎湖設置巡檢司,明代設一遊擊巡守台灣,明末清初台灣雖然一度淪為海權帝國荷蘭人、西班牙人的殖民地,但在西太平洋海上霸主鄭成功和海軍名將施琅的努力下,終於成為中國的行政區,台灣可以說是中國海權發展的顛峰成就。

從施琅以中國的海防要區為由,力爭在台灣設官分治開始,台灣的特殊性就不斷地展現在台灣首長位階的轉變上。有清一代為了治理方便,把各地區分為一般地區和特別地區,特別地區又分為煩、難、衝、要四類,不同地區派遣不同能力的官吏治理,台灣就居於少見的四字缺,通常都挑選最幹練的官吏派到台灣來。


大清帝國統治台灣212年,隨著土地開拓的進展和治安軍備的需要,台灣的領導人也再三改變。


康熙二十二年(1683)施琅平台,次年清廷在台灣設置一府三縣,歸幅建省管轄,當時台灣人口不滿十萬,抵不上福建一個小縣。由於台灣僻處海外又是鄭氏延平王國的根據地,清廷在知府之上,更設置「台廈兵備道」(道員、正四品)和「台灣鎮總兵」分理民、軍二政。總兵的全銜是「鎮守台澎掛印總兵官」,所謂 「掛印」是指台灣總兵的印信與其他總兵不同,是金製印信而不是銀印、銅印。可以像省級長官一樣直接上奏朝廷。但是,最初實際「統轄台灣」的是因平台有功而晉封靖海侯、靖海將軍兼福建水師提督的施琅。是非常措施,也是「因人設事」。康熙三十五年施琅去世,台灣才回歸正常的官制。


康熙六十年(1721)朱一貴以「大明重興元帥」的名義起兵,清廷恐怕鄭氏殘黨死灰復燃,特派「巡視台灣監察御史」常駐台灣,成為台灣的新長官,乾隆十七年才停止常駐。事變中,「台廈兵備道」乾隆五十二年(1786)林爽文事變爆發,台灣道再加上「兵備」和 「按察史」頭銜,成為「按察史分巡台灣兵備道」,可以直接奏事,又兼理兵備和監察工作。總兵和道員都可以直接上奏,不相統屬,形成二元統治。


台灣道年俸105兩,乾隆初加養廉銀1600兩。


台灣總兵年俸67兩,特別加給144兩,養廉銀1500兩。當時普通工人年薪二、三十兩。


光緒十年(1884),中法戰爭爆發,劉銘傳臨危受命,以巡撫銜欽差「督辦台灣軍務」,力抗注軍並推行新政。光緒十三年(1887)台灣建省,下轄台北、台灣、台南三府和台東直隸州。劉銘傳順理成章的成為第一位「台灣巡撫」(正二品,年俸155兩、養廉銀一萬兩),台灣駐軍都歸巡撫節制,結束二元統治。


光緒十六年冬,劉銘傳因病請辭,次年邵友濂繼任。光緒二十年中日甲午戰爭爆發邵調湖南巡撫,繼而主持對日和議。由唐景崧署理台灣巡撫。


光緒二十一年(1895)四月,馬關條約將台灣、澎湖割讓給日本。五月二十五日,台灣官民自組「台灣民主國」,推唐景崧為「總統」,六月五日,唐總統離台。以「幫辦台灣軍務」頭銜駐守台南的黑旗軍名將劉永福成為抗日領袖,十月十九日,日軍包圍台南,劉永福離台,結束了大清帝國對台灣的統治。在此期間,無論是調兵遣將或是發行鈔票郵票,劉永福都以「幫辦」的名義發號司令。「幫辦」繼「總統」之後成為台灣最後的長官。


 


第三節、台灣行政區的設置與發展
最初,台灣府之下設台灣、鳳山、諸羅等三縣。最小的台灣縣大致只管轄今天台南市的一部份;其次的鳳山縣則大致為今高雄縣市及屏東縣;諸羅縣的範圍最大,大致從台南市以北以及台灣東部的地區皆為諸羅縣的轄區。

以諸羅縣的廣袤,只設一縣治理,管理上顯然不足,從台中大甲到台北的淡水那時只有一百二十個士兵在防守,難以維持治安。雍正初年,清廷乃又在今彰化到台中之間增設彰化縣,大甲以北地區設置淡水廳(廳與縣是同級單位),但是當時彰化以北還是一片末開發的土地,淡水廳新設的時候,廳治便暫借在彰化,後來清廷下令廳治移到竹塹(今新竹市),淡水廳的首長卻認為竹塹過於落後,不願意搬過去滯留在大甲,還要清廷二催四請,才勉強移到那裡。必須注意的是,淡水這個地名在清代台灣到處都有,如現在的高屏溪當時就叫「下淡水溪」,屏東的萬丹也叫「淡水」,反而是現在台北的淡水鎮,在清朝叫做「滬尾」。除彰化縣和淡水廳的設置外,為加強緝捕走私和海盜,雍正年間,清廷也把澎湖設廳。


康熙二十三年設置一府三縣時,在三縣之下又分別設置了「巡檢」,鳳山縣下轄下淡水巡檢(東港),台灣縣下轄新港和澎湖兩個巡檢,諸羅縣下轄佳里興巡檢 (諸羅山,今嘉義)。古代行政、司法、稅務不分,巡檢相當於今天鄉鎮長和警察分局長、戶政事務所主任、稅捐分處主任等的綜合體,但初闢的台灣巡檢的管轄地區往往比現今的縣還要大,在實務上也發揮出相當於知縣的功能。


康熙四十年以後,大量漢人移民湧入台灣,形成競墾的局面,台灣的變化可說是「一日千里」,州縣的設置緩不濟急,朱一貴事變平定之後,清廷採取以佐貳官權理的方式解決部分問題,譬以台灣府的「同知」治理淡水廳、稱為「淡水海防捕盜同知」,又以台灣府的「通判」治理澎湖稱「澎湖通判」。又設置以同知銜管理海防車務時的「台防同知」,雍正九年(1731)在南部增設三個分守縣丞,其中鳳山縣丞駐今屏東萬丹,台灣縣丞駐羅漢門(今高雄內門),諸羅縣丞駐笨港(今嘉義新港);在北部增設八里岔巡檢(駐八里,1746年遷新莊)、竹塹巡檢(今新竹市)、貓霧●巡檢(今台中市南屯區)、鹿仔港巡檢(鹿港)。這些縣丞和巡檢的設置,反映出漢人 拓墾的面向和漢人社會的急速膨脹。


終乾隆一朝,台灣行政區域都沒有太大的變化。乾隆末年,發生林爽文事件,由於諸縣民協助抵抗林爽文,清廷為嘉其忠義,而改諸羅縣為嘉義縣。事實上,康熙末年和乾隆時期正是漢人移民台灣的二個高潮,像是在宜蘭地區,漢人吳沙已 進入拓墾,並與當地原住民建立不錯的關 係,到了嘉慶初年,包括現在的頭城、礁溪等地,都成了漢人的地盤,但清廷對宜蘭卻一直是鞭長莫及,當地漢人為保障開墾的成果,乃上書清廷,希望在宜蘭設官治理,最初清廷以經費困難為由拒絕,後 來有個叫蔡牽的海盜想在烏石港(今宜蘭縣頭城鎮)建立據點,被當地居民合力擊退,乃使清廷警覺到宜蘭的重要性,終於在嘉慶十六年(1811)設置噶瑪蘭廳,應治設於五圍(今宜蘭市),統轄整個宜蘭地區。噶瑪蘭廳轄下地分設頭園縣丞(頭城)和羅東巡檢。


大體而言,在同治朝之前,清廷對台灣行政區域的調整,在態度上較為消極,直到同治十三年(1874)台灣發生牡丹杜事件,清廷派沈葆楨到台灣辦理防禦事務,沈葆楨趁機上奏清廷,力陳台灣必須重新調整行政機關,清廷認同,於是在次年大幅調整行政區域的劃分。首先是增設台北府,並將原來的淡水廳分成淡水縣(約轄今台北、桃園二縣)、新竹縣(約轄今新竹、苗栗二縣),改噶瑪蘭廳為宜蘭縣,此三縣便歸台北府管轄;至於台灣府,除原先管轄的台灣、鳳山、嘉義、彰化、澎湖等四縣一廳之外,又將今屏東枋寮以南獨立成恆春縣,東部地區及南投地區設卑南廳和埔里社廳,經此調整,整個台灣地區就變成二府八縣三廳。另外,清廷還下令福建巡撫每年冬春兩季,必須住在台灣。


牡丹社事件後不到十年,又發生了中法戰爭,戰爭期間,法軍一度攻陷澎湖,並進攻基隆、淡水,有鑑於此,清廷再度認識台灣地位的重要,於光緒十三(1887)將台灣獨立設省,並大幅調整台灣的行政區域。首先將台灣府和台灣縣改名為台南府和安平縣,台南府下轄原來的四縣一廳,此一時期「台灣」則成為台中的代稱,台灣府變成管轄中部地區,下轄苗栗、彰化、台灣(今台中縣)、雲林、埔裡社等四縣一廳,台北府內則增加了一個基隆廳,同時,為加強東部地區的治理,清廷又將原來的卑南廳升格為台東州,直屬省轄。


台灣的設省也發生了一段插曲。原來在台灣設省之前,駐在台灣的最高行政官員為「道台」,官府設在台南,台灣獨立成省後,又設了巡撫,位階在道台之上,為台灣最高長官,當時首任巡撫劉銘傳想將台灣的行政中心北移台中,原來的台灣道台劉璈不肯,乃演成「二劉之爭」。二劉之爭的背後所代表的是清代中央官員的派系之爭,湘淮之爭,也是台灣行政地位的南北之爭,最後劉銘傳在這場爭鬥中獲勝,台灣政治重心也就此北移。


茲以巡檢、縣丞為基準,將台灣行政組織的設置及其演變列表如下:

















表二:台灣地區地方行政組織的設置及演變表






 



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